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【深度】香港拟建300平方公里北部都会区,深港能否成为“最强都市圈”?

北部都会区有望打破香港百年来“南重北轻”的旧格局,进而加速深港两地的融合。

深圳河两岸

记者 | 戈振伟

编辑 | 林腾

如果经深圳入境香港,从落马洲出发,顺着港铁东铁线一路向南,会看到一栋栋三层小楼,大片未开发的土地,满眼的绿色,这便是香港北部给人的第一印象。如今,这一面貌或将迎来改变。

10月6日,香港特区行政长官林郑月娥在本届特区政府最后一份施政报告中提出建设香港北部都会区,涉及面积达300平方公里,可容纳250万人居住,就业岗位增至约65万个,并在北部都会区建设国际创新科技中心。同日,特区政府公布了《北部都会区发展策略》(以下简称《发展策略》)。

这意味着,这个占香港近三分之一土地面积,可容纳人口超过香港目前人口三分之一的都会区,将有望打破香港百年来“南重北轻”的旧格局,最终形成包括中环金融中心在内的南部维港都会区,与国际创新科技中心为重点的北部都会区的新格局。

都会区不是以行政界线划定的区域,而是因地理特征、经济功能、生态环境及发展政策等因素相互作用而所形成的一个具规模和动态的城市空间。在香港回归前,这个概念便存在,过去专指香港岛、九龙、荃湾及葵青区一带约200多平方公里的地区,涵盖约430万居住人口。

而随着《发展策略》的公布,香港的都会区即将扩容。

北部都会区包括元朗区、北区两个地方行政区,区内有天水围、元朗、粉岭/上水等已发展成熟的新市镇和相邻乡郊地区,并有古洞北/粉岭北、洪水桥/厦村、元朗南、新田/落马洲、文锦渡、新界北新市镇共六个处于不同规划和建设阶段的新发展区和发展枢纽。

北部都会区概念界线

林郑月娥称,北部都会区是香港未来20年城市建设和人口增长最活跃的地区。该区拥有七个跨境陆路口岸,是香港境内促进港深融合发展和联系大湾区最重要的地区。

中国城市发展研究会副秘书长刘正山对界面新闻大湾区频道记者表示,香港提出建设“北部都会区”一举三得,一是新冠疫情或常态化之后,香港拓展发展空间,向北融入国内经济大循环的战略性选择;二是改变北部区域落后面貌,缩小香港南北区域经济差距,实现平衡发展的必然选择;三是与深圳实现更好的分工协作,实现区域经济共同繁荣。

中国城市经济专家委员会副主任宋丁对界面新闻大湾区频道记者称,设立北部都会区显然是香港积极调整城市经济社会发展战略的一次重大的决策,是香港的战略性纠偏行动,让香港经济和社会发展能够回到快速、稳健、协调的大通道里,回到与内地实现战略融合式发展的大通道里。

深港本一家,融合再出发

事实上,深港在历史上本身就是一家,自明朝万历元年(1573年),深圳和香港从当时的东莞县分离出来,单独设立为新安县,县府所在地就是今天深圳的南头古城。

从1842年,中英在鸦片战争后签订《南京条约》,香港岛被割让给英国开始,到1898年中英签订《展拓香港界址专条》,新界(深圳河以南,香港北部地区)被租借给英国为止,深圳和香港正式分离成为一河相隔的两个城市,直到今天。

由于历史原因,维港两岸的港岛和九龙成为香港的发展重心,香港国际金融中心的地位便是依靠港岛而建立起来,这里有着世界最密集的摩天大楼,最高的人口密度。目前香港九成以上的人口及商业都聚集在维港两岸,成为香港的命脉所在。

然而,维港两岸的发展已高度饱和,居高不下的房价,抬升香港社会整体成本,已经难以支撑香港在新世纪的发展。相对而言,香港的新界北部仍有大片未发展的土地,这些土地邻近深圳,具有潜力,可提供大量发展机会。

过去半个世纪,为了满足香港人口增长和经济发展需要,港府进行了大量城市规划工作,包括早期的荃湾、沙田、大埔、屯门等新市镇,以至近年的古洞北╱粉岭北、洪水桥╱厦村等新发展区。 这些规划发展虽然取得了一定成效,但仍有不足之处,例如未能达致职住平衡、 自给自足的目标。

按《香港 2030+》的概念性空间框架,除了属“明日大屿”愿景的中部水域填海,香港的主要策略发展项目横跨整个新界北部地区:由西至东包括洪水桥 /厦村新发展区、元朗南发展区、 新田/落马洲发展枢纽、港深创科园、古洞北及粉岭北 新发展区、新界北新市镇及多个棕地改造项目,新增居住人口超过100万及新增职位约450000 个。

《发展策略》指出,香港需要超越传统的“新市镇发展”思维和区议会行政界线的空间概念,把与深圳相邻的新界北部地区完整地整合为北部都会区。

可以说,深圳河两岸的“亲密互动”是香港与深圳融合发展的关键所在。

1978年改革开放以来,香港与内地尤其珠三角地区建立了非常紧密的经济关系。“前店后厂” 的经济发展模式,推动了珠三角地区的城市及经济发展,珠江东西两岸已经形成一个连绵不断的世界级城市群,香港与珠三角城市特别是深圳持续地频繁互动。

深圳是香港进入大湾区腹地的陆路门户。过去四十多年来,港深两地由西至东建设了七个陆路口岸和相连的交通基建,使两地有条件跨越后海湾、大鹏湾和深圳河而相互连接,由此形成了“双城三圈”的空间格局。

双城三圈 

所谓“双城”是香港和深圳;“三圈”即由西至东分别为深圳湾优质发展圈、港深紧密互动圈和大鹏湾╱印洲塘生态康乐旅游圈。“双城三圈”覆盖了深港口岸经济带和深圳发展最成熟的都市核心区,以及香港北部都会区。

林郑月娥强调,“双城三圈”空间概念的确立,有利港深政府共同促进两地在经济、基建、科创、民生和生态环境的紧密合作,发挥强强联手, 产生一加一大于二的效益。

“北部都会区起来后,深港都市圈以后非常强,既有高科技又有金融,这是非常大的利好。”华南城市研究会会长、暨南大学教授胡刚对界面新闻大湾区频道记者说。

打造香港硅谷——新田科技城

《发展策略》提出,发展北部都会区为国际创新科技中心,媲美支撑香港作为国际金融中心的维港都会区。

近年来,香港致力发展创新科技产业,推动再工业化。香港多所大学的基础科研实力雄厚,通过转化和应用,可为香港的再工业化提供持续发展的动力。最新公布的QS世界大学排名2022显示,香港以一城之力, 有五所大学跻身全球百强。 

胡刚认为,香港已经认识到作为一个全球一线城市,光靠金融发展还不够,还需要发展高科技,最近几年这个趋势很明显。

林郑月娥在施政报告中强调,要令“再工业化”植根香港,并与深圳以至大湾区的创科发展相辅相成,使创科成为香港新经济动力,成就《十四五规划纲要》下的国际创新科技中心。

但用地短缺,仍是其高等教育、科研及创新科技产业发展的重要制约。虽然正在兴建的河套地区港深创科园占地87公顷, 规划的总楼面面积已大概等于三个位于白石角的香港科学园,但与深圳河北岸面积超过300公顷的深圳科创园区比较,则相形见绌。

因此,增加创科用地成了必须选择。根据规划,港深创科园与落马洲╱新田一带地方,将会整合为新田科技城,当中与创科相关的土地估计约有240公顷。新田科技城联同深圳科创园区组成占地约 540 公顷的深港科创合作区。

新田科技城

无疑,“新田科技城”将是香港北部都会区发展的重心所在,也是真正能承载香港经济发展的动力所在。香港对其寄予厚望,在《发展策略》中称它为“香港硅谷”。

深圳市人大代表金心异对界面新闻大湾区频道记者表示,其实质是深港创新科技合作区的扩大版。

“无论如何,在深圳呼吁了多年之后,港府终于从战略上重视与深圳共建国际科技创新中心的课题,这是一个巨大的进展。”

2017 年 1 月,深港两地政府签署《合作备忘录》,明确双方在河套 A 区共同发展 " 港深创新及科技园 ",同时香港也支持深圳将深圳河北侧毗邻河套地区的约 3 平方公里区域规划打造成为 " 深方科创园区 ",双方共同构建“深港科技创新合作区”。2019年2月和8月,“深港科技创新合作区”,分别被写进了《粤港澳大湾区发展规划纲要》和《深圳先行示范区的意见》。

但未来如何共建,是双方各建各的园区,还是进行空间及产业和研发的协同,以及如何协同,还有许多困难需要克服。

金心异认为,深港共建国际科技创新中心,应该由深圳方主导,香港方加以配合,而不应该双方各干各的,更不应该由香港方来主导。原因是深圳拥有成熟而且成功的经验,而这正是香港所缺乏的。

据了解,香港综合创新能力排名领先,根据世界知识产权组织发布的《全球创新指数》(GII),香港在制度规则、市场成熟度、创意产出等细分指标中独具优势。同时,香港拥有一批国际一流水平的大学和学科,基础研究能力较强,香港自由港制度对国际科研资源保持较大吸引力。

深圳则集聚了众多创新型科技企业,高校总体实力也逐步加强,科研成果转化活跃,拥有多家国家重点实验室。深圳与香港在科技创新产业方面互补性强。

中国(深圳)综合开发研究院港澳及区域发展研究所副所长文雅靖对界面新闻大湾区频道记者表示,依托“新田科技城”建设,有利于更好利用“香港基础研究+深圳应用转化”优势,促进两地科研机构及民间企业互动发展,深港“强强联合”推进粤港澳大湾区国际科技创新中心和深圳综合性国家科学中心“双中心”建设。

基建先行,考验众多

显然,建设香港北部都会区并不是一朝一夕的事,香港期望以二十年时间基本建成。

在被记者问及如此大规模的开发计划将耗费多少时间等相关问题时,林郑月娥称,尽管完成北部都会区或需20年时间,但任何一届政府都应依照该轨迹进行。“我们谈的是一个愿景。”

对此,文雅靖认为有三个原因:一是北部都会区建设涉及的有关交通、城市规划、法律等调整和修改需要开展公众咨询,同时提交立法会审议通过,这一时间较为漫长;二是香港当前园区开发模式效率较低,推进速度较慢;三是北部都会区所处地理位置特殊,区内有很高的生态价值的自然及文物资源丰富(如米铺自然护理区),有关环境保护工作将十分复杂。

此次公布的《发展策略》提出了“北部都会区”关键性的空间概念和规划原则,十个重点行动方向和45个行动项目。

鉴于基建先行的概念获得广泛认同。北部都会区的整合和扩容工作,亦会由以铁路为运输系统主要骨干所带动。例如,建设连接洪水桥╱厦村至深圳前海的港深西部铁路; 把正在规划的北环线向北伸延,经落马洲河套地区(河套地区)的港深创新及科技园(港深创科园)接入深圳的新皇岗口岸。

住房供应紧张困扰香港多年,同时,为了吸引并留住更多的人到北部都会区发展,必须增加房屋用地。

目前在北部都会区内的多个已规划或规划中的发展项目,预计可提供约350000 个住宅单位;北部都会区可额外开拓约600公顷用地作住宅和产业用途,估计可 提供的住宅单位为165000至186000 个。连同元朗区和北区现有的390000 个住宅单位,整个北部都会区发展完成后,总住宅单位数目将达905000至926000 个,一共可容纳约250万人居住。

至于土地供应,《施政报告》指出,特区政府将继续“多管齐下”增加土地供应,推进多个新界新发展区项目、东涌东及交椅洲人工岛填海工程等。过去两年特区政府已引用《收回土地条例》已收回90公顷新界土地,预计未来几年收回的土地将达700公顷。

有研究人士认为,香港土地开发审批程序繁复,还要面临保育等问题,是否能科学统筹开发流程,加快土地开发速度,是特区政府面临的考验之一。

而资金也是大众普遍关心的一个问题。“明日大屿”总造价曾估算超6240亿元,令外界关注涉及多项铁路及基建项目的北部都会区,会否成为政府另一财政重担。

在谈及北部都会区可能面对的“现金流”问题,包括收地、赔偿、基建等费用时,林郑月娥称,可通过发债解决部分问题。因为北部都会区的很多基建项目属于环保项目,很适合发绿色债券。“北部都会区”是绿色低碳社区,有很多环保项目,一有地出售就可以赚钱。“一个负责任政府应该拥抱这盘生意。”

香港浸会大学财务及决策学系副教授麦萃才则称,未有具体规划前,难以评估政府财政能否负担发展区造价,还要参考项目公私营发展比例、商业机会、是否会针对相关基建发债等因素。

此外,都会区建设不可避免会涉及大量的利益重新分配问题,也可能会遇到不小的阻力。能否有足够的魄力冲破利益藩篱,准确贯彻发展宗旨,以推动香港加快融入国家发展大局,对特区政府及社会各界都是巨大的考验。

“从经验上看,位于行政区划边界区域的经济发展,很大程度受制于行政区划。北部都会区建设主要的难点在于行政区划约束,即能否打破这个约束,能否实现跨行政区的经济一体化。”刘正山说。

因此,建设北部都会区,特区政府须提升高层督导,强化跨局跨部门协作,制订成效指标方便监察,并与深圳市政府紧密联系,共同推进相关项目。

其中一个可能性是下一届政府设立副司长职位, 负责领导包括“北部都会区”、“明日大屿愿景”等大型区域发展。

北部都会区是在“一国两制”框架下,首份由香港特区政府编制,在空间观念及策略思维上跨越港深两地行政界线的策略和纲领,体现了香港融入国家发展大局的战略思维。

“深港这两个历史上就是一家人的兄弟城市,如今通过河套深港科技合作区开发,通过前海深港现代服务业合作区开发,通过香港北部都会区建设,将实现全方位、全领域的深度合作,真正推动深港一体化、同城化发展。”宋丁说。

(注:本文图片均来自《北部都会区发展策略》)

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